4月15日，中国宏观经济论坛（CMF）热点问题研讨会于线上举行。本期论坛聚焦“我国土地财政的演化、困局和应对”。中国人民大学经济研究所副所长、中国宏观经济论坛（CMF）副主席，中诚信国际信用评级有限责任公司董事长、总裁闫衍代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告指出，改革开放以来，伴随我国由计划经济逐步迈向市场经济，财政投融资体制改革持续向纵深推进。目前，我国已逐渐形成了有较强中国特色的现代财政制度，财政预算体系也由“一本账”转变为“四本账”。与此同时，土地相关收入由预算外向预算内转变，土地财政逐步形成，并创造性地衍生出一套以土地作为地方政府信用基础的制度体系，推动了我国工业化和城镇化的快速发展。

报告认为，土地财政对我国过去几十年经济快速发展起到了积极作用，在推动城镇化进程、补充地方财力、推动大量基础设施建设方面发挥了重要作用。同时，土地财政发展也衍生出如产业结构失衡、资源分配失衡、贫富分配失衡、地方官员腐败等一系列问题，并以土地抵押融资、注资城投企业，间接推动了城投企业和地方政府隐性债务的快速增长，高度依赖土地财政的地方财政脆弱性也随之上升，相关风险进一步上升。

报告认为，在当前房地产行业进入深度调整下，土地财政难以为继，进一步加剧地方财政脆弱性。自2021年下半年起，在政策收紧、疫情影响及行业风险加速暴露下，房地产行业持续低迷，土地财政也随之受到影响，2022年土地出让收入由2021年高点8.7万亿大幅减少至6.7万亿，占地方政府性基金收入比重也在2020年达到历史高点后有所下滑。土地财政的弱化进一步加剧了地方财政脆弱性：一方面，政府性基金收入承压下，可调用资金面临下滑，影响地方财政整体平衡能力，对重要领域保障也将削弱；另一方面，土地出让收入作为地方政府偿债的重要资金来源，其下滑将影响地方政府对地方债尤其是专项债的偿还，以及对城投企业的结算回款及资金支持，进一步推升债务滚动风险，并加剧区域分化。

在房住不炒基调延续、城镇化速度放缓、潜在置业人口下降的背景下，土地财政的长期稳定性面临挑战，基于土地信用的地方政府信用体系亟待转变。一方面，房住不炒基调仍然延续，土地市场难有大幅反弹。伴随稳地产政策陆续出台，当前房地产销售量、价边际回暖，但在微观主体预期仍偏弱、信心恢复不足下房地产行业改善幅度或较为有限，土地市场或有改善仍难以大幅回暖。另一方面，城镇化速度放缓、潜在置业人口下降等因素作用下，房地产长期需求将继续收缩，长期来看难以支撑土地财政继续快速发展。

报告认为，第一要持续深化财政体制改革，适当上移支出责任、完善央地税收分配，缓解地方收支矛盾。一方面，适当上移教育、社保、医疗领域地方支出责任，缓解地方刚性支出压力。另一方面，结合税制改革进一步完善央地税收划分，如优化增值税留抵退税制度、提高地方对企业及个人所得税分享比例，并进一步健全以房产税和消费税为主的地方税体系，结合新经济、新业态发展动向，合理培育新税源，增厚地方财政收入。第二要继续加大转移支付，减轻土地出让收入缩减对地方财政的支出压力。我国现行财政体制下，中央对地方转移支付是地方综合财力的重要构成，根据中诚信国际统计，地方政府30%左右的综合财力来自中央转移支付。第三要充分发挥国有资本财政作用，扩大财政“第三本帐”收入规模。目前，国有企业拥有庞大的资产，但形成的国有资本经营收入较少。2012年至2022年国有资本经营收入仅从1500亿增加到5689亿，不及国有企业（非金融）资产总额的0.2%，占全口径财政收入的比重不及1.5%。从利润规模看，国有企业利润规模也较大，资产回报率以及净利润上缴财政的比例仍有提升空间。

报告显示，基础设施REITs是盘活存量基础设施资产的重要方式，通过基础设施REITs融资，可以有效减轻地方政府的投融资压力。基础设施REITs可以提高基础设施资产和资本金的周转率，大大减轻基础设施建设投融压力，间接减轻地方财政的支出压力。近年来国务院及发改委、证监会等部门高度重视并积极推动存量基建资产的盘活利用。政策支撑引导下基建REITs的发行瓶颈也有望缓解，国有资产转让限制、会计出表约束、资产估值困难、税务处理问题以及资产收益较低等突出问题或将逐步缓解。从中长期看，通过基础设施REITs，盘活地方政府的存量基础设施资产，是弥补土地财政缺口的重要方式。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋指出，土地出让收入中，有很大比例用于成本性补偿支出，但目前无法判断其具体数值。土地制度与房地产市场的发展以及对房地产市场的治理密切相关，这种制度深刻影响着地方的经济发展模式与地方财政状况。土地制度的改革涉及到财政事权与支出责任的改革，事权不确定，财政事权就难以落地。我们不能将土地财政转型寄托在把房地产税作为地方税上，而是要结合中国国情，由政府职能的转变引起根本性改革，包括税收分享方式的改革、转移支付体系的改革，以及政府性基金分配体制的改革。

上海财经大学校长刘元春认为，了解土地财政体系的形成，是我们解答当前问题，判断未来方向的关键点。从目前的研究来看，中国的土地制度以及在此之上构建的土地财政、土地分配体系，是中国经济创造奇迹的秘诀之一。要从我国工业化、城市化，产业和企业快速发展的角度，更要从金融化、杠杆化的角度来理解中国的土地财政体系。土地财政的变化，一方面是支撑土地红利基础要素的变化，同时也意味着中央与地方之间的关系必须要有调整。更重要的是，实体经济与虚拟经济之间的关系要有根本性的调整。简单地通过土地财政来推动经济，难以支撑高质量的发展。

中国财政科学研究院副院长邢丽认为，目前房地产处于中长期的调整状态，土地财政会发生重要变化。要破解这种调整给地方财政的健康运行带来的不利影响，需要从两方面发力，一是加快财政体制改革，特别是要处理好新形势下，中央和地方财政关系的问题；二是要提升财政政策的效能，从而支撑经济复苏，解决地方财政困难。结合扩大内需和深化供给侧结构性改革的要求，下一步的政策方向应包括促投资和扩消费。邢丽提出四方面着力点：1）以支持创新为重心，引导和激励制造业、生产性服务业等加大有效投资力度；2）优化促进消费的税费政策，改善消费环境，释放消费需求；3）在双稳情况下，推动减税和优化税制相结合，从而优化税负结构；4）减税降费和经济社会发展趋势要结合起来，提高税制的科学性，实现税负的有增有减。

粤开证券首席经济学家罗志恒指出，作为社会主义公有制国家，我国的财政、金融、土地、社保、国资等领域有着密切联系。在宏观税负下行，多元目标治理以及经济社会风险财政化的共同作用之下，地方政府的财力运行出现了紧平衡下负重前行的格局。在这种情况下，地方政府的综合财力对中央转移支付的依赖度明显上升。房地产的新形势对土地财政产生的新冲击包括：1）城投、民企的拿地能力和意愿都受到了很大冲击；2）土地出让金头部效应显著，低能级城市的压力更大；3）土地供应与人口流动出现比较大的背离，导致中部地区库存高企，房地产价格下降；4）征税成本上升，导致实际可支配的土地出让金收入占比下降。

中国社科院财经战略研究院研究员汪德华指出，目前，一般公共预算中有很多保障性的支出依赖于土地财政调入的资金，城投债的还款来源与土地出让收入也有着千丝万缕的关系。因此，土地财政在保民生、保运转方面发挥着重要功能。为应对中长期土地出让收入，特别是净收益持续下滑的趋势，需要将调入资金用于建立真正的地方财政储备制度。此外，为缓解一般公共预算收支压力，应尽可能增收节支，对省以下财政体制进行改革。最后，我们不应该把重点放在土地财政好与坏的争论上，而是要展望未来，探索新的筹资方式，避免“资源的诅咒”。（记者 王祯祯）