央地财政关系未来走向

编者按:

财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八大以来,以预算制度改革、税制改革、央地财政关系调整为三大主线任务的财税体制改革全面推进,并取得重大进展和实质性成效。但是,相对于预算制度改革和税制改革,央地财政关系调整改革的进程可谓缓慢。作为密切联系、相互贯通、不可分割的有机体,央地财政关系改革的缓慢无疑影响甚至制约着整个财税改革的全面推进。

在决胜全面建成小康社会的关键时点,党的十九大报告高瞻远瞩,对央地关系改革提出新要求——“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。”

如何认识“权责清晰、财力协调、区域均衡”的新要求?面对改革新形势新任务,下一步财税改革将如何协调推进“三大主线任务”,突破央地财政关系调整的瓶颈效应?带着这些思考,新理财(政府理财)编辑部策划了第十一月刊的封面故事——“央地财政关系提速”,邀约国内知名财税专家解读央地财政关系下步改革走向。

 

                                          央地财政关系未来走向

 

文/马金华 刘锐 薛迪

财政是国家治理的基础和重要支柱,体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等各方面的基本关系。如何发挥好财政在国家治理体系中的基础作用,中央和地方财政关系显得尤为重要。历史上,中央和地方财政关系一直在集权和分权变动中充满着矛盾和博弈,国地财政关系的变化随着中央和地方总体实力而变化,反过来又对经济发展与国家财政机能的发挥产生重要影响。本文基于新中国成立来中央和地方财政关系的博弈变化,反思当前我国中央地方财政关系的现状问题,可以为中央地方财政关系的未来走向提供历史借鉴和改革思路。

一、我国央地财政关系现状

1949—1978 年,我国中央政府与地方政府之间的关系曾在集权和分权之间发生多次变动。1958年开始了首次向地方的分权,包括向地方政府下放计划权力,下放企业管辖权,下放物资分配权和劳动管理权,下放财政和税收权以增加地方的收入,下放投资和信贷的审批权。由于 1958 年向地方政府分权是为了配合“大跃进”运动,以及强制推行集体化耕作制度和“人民公社”,造成了经济混乱,并在 1959-1961 年出现了大饥荒,中央政府不得不重新集权。1962 年中央从地方收回了原来下放的绝大多数权力,并加强了对金融、财政和统计的集中领导,1963 年经济得到部分恢复。1966 年后中央政府再次向地方分权,并一直持续到“文化大革命”结束。可见,1978 年经济改革之前,我国中央地方财政关系就已经历多次变动,由建国初期中央集权并实行垂直管理的财政体制逐渐改变为中央集权与地方分权相结合的财政体制。

1978 年改革开放后,我国财政分权的广度和深度都在持续。1980 年后,中央与地方的财政关系进入以“承包”为特征的体制,被称为“分灶吃饭”的以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的协议关系。根据 1982 年《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》,除三个直辖市外,其余地方均实行了形式各异的财政包干体制,对财政收入进行分类,划分为固定收入、分成收入和调剂收入三类。财政支出按照企业事业单位的行政隶属关系划分,地方财政在划分的支出范围内多收多支、少收少支,自求平衡。1988年财政包干体制向更大的范围推广,涵盖的地区达到了 37 个省、直辖市、自治区和计划单列城市。财政承包导致了地方预算外资金的增长,到 1992 年,全国预算外资金的规模为 3855亿元,占当年预算内财政收入的 97.7%。更重要的是,中央财政预算收入占全部预算收入或占 GDP 比重持续下降。基于此,1993 年国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》。1994年分税制改革取得了重大成效,至今,分税制已经实施二十余年了,随着经济发展虽不断调整,但日益凸显出系列问题。表现在中央地方财政关系方面,问题主要集中在三个方面:一是中央地方收入划分方面的问题;二是政府间事权划分问题;三是转移支付财力协调方面的问题。

(一)国地收入划分存在问题

1994年分税制改革对中央与地方收入进行了划分,将维护国家利益、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税种划归中央,中央收入占全国财政收入的大头;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税税种,增加地方税收入。在此基础上,为保证地方的既得利益,建立了中央对地方税收返还制度。此后,随着经济社会的不断发展,在分税制框架内,先后通过所得税收入分享改革、个别税种分享比例调整、出口退税负担机制改革、成品油税费改革等,对政府间收入划分进行了调整完善,形成了较为稳定的收入划分格局,奠定了目前财政体制的基本框架。

尽管分税制对中央与地方收入划分作了大量调整,但仍存在一些突出问题:一是政府间税种划分不尽合理。与国际通行做法相比,我国的地方增值税分享比例过高,不利于遏制地方追求数量型经济增长的冲动;将个人所得税累进部分的收入列入分享范围,不利于调节收入再分配和稳定地方收入。二是中央财政收入比重仍偏低。中央财政收入比重高低,国际上并无统一标准。但总体上看,无论是发展中国家还是成熟市场经济国家,中央财政收入(含社保基金)比重通常在60%以上。从国际比较来看,当前我国中央政府财力集中度并不高。而且,政府性基金等非税收入基本上没有纳入政府间财政关系调整的范围,如果考虑在内,中央财政收入比重还要低。三是地方税体系不完整。收入立法权集中在中央政府,没有赋予地方政府在约定范围内开征新税、改变税率或税基等税收自主权。适合地方的税比较少,房地产税和继承赠与税遥遥无期。四是政府间税收征管关系尚未理顺。征管范围交叉、征税权与其他执法权相脱节等问题仍然存在。

(二)中央地方间事权和支出责任划分问题

随着经济社会发展和政府公共服务职能扩展,现行中央与地方事权和支出责任划分中存在的问题不断累积并逐渐显露,主要体现为:一是政府与市场的边界模糊。在经济建设方面仍然较多地依靠政府主导和政策拉动来刺激增长,而在加强市场监管、维护市场秩序、推进生态文明建设、调整收入分配等方面,政府的作用发挥不够。二是政府间事权划分缺乏法律约束。目前尚没有一部统一、完整的界定政府间责、权、利关系的法律法规,处理政府间职责关系的指导原则多以政府或部门文件形式出现,缺乏确定性、稳定性和透明度。三是诸多领域事权划分不清晰、不合理。中央和地方职责同构严重,多级政府共同管理的事项过多,除国防、外交等事权明确为中央事权外,其他事权在各级政府之间并无明显区别,地方事权大多是中央事权的延伸或细化,分工不清、责任不明、执行效率低下。四是中央承担事权份额偏少。2014年我国一般公共预算中央本级支出只占全国财政支出的14.8%,比1994年下降近16个百分点,低于大部分OECD国家水平。五是一些领域事权执行不规范。部分领域职责划分虽然明晰,但由于缺乏法律保障与有效监督,执行中变形走样,有规则而不按规则行事,相互违规越权问题比较突出。六是支出责任与事权不相适应。中央事权地方买单,地方事权中央掏钱的现象较为普遍。一些属于中央事权的事务,地方承担了不少“隐性支出”;而对一些地方事权,中央安排专项转移支付过多过滥。

(三)转移支付制度存在的问题

1994年分税制体制以来,我国逐步建立了符合社会主义市场经济体制基本要求的财政转移支付制度。近年来,转移支付支出规模、占中央财政支出的比重以及一般性转移支付占转移支付总额的比重不断提高。2013年,中央对地方转移支付达到4.3万亿元,是1994年的70多倍。转移支付制度的实行,有力保障和改善了民生,推动了地区间基本公共服务均等化,调节了地区间财力和支出水平差距,中西部地区人均公共财政支出明显提高。

随着社会经济形势的发展变化,我国转移支付制度也暴露出一些亟待解决的问题,主要体现在:一是转移支付项目与政府间事权和支出责任划分相关性不强。一些转移支付项目立项时缺乏通盘考虑和统筹规划,大多目标不明确或执行期限不清晰,有的阶段性政策被固化、短期政策长期化。二是转移支付结构不尽合理,均衡性转移支付比重偏小。虽然近几年我国一般性转移支付占比有所提高,但比例仍然偏低。真正能够统筹使用的均衡性转移支付比重偏小。三是专项转移支付项目较多,涉及领域过宽。中央对地方专项转移支付项目几乎涵盖了所有支出功能分类科目。一些专项重复设置或支持方向交叉,导致项目单位多头申请经费。有的专项转移支付项目过多用于竞争性领域,干预了市场公平竞争。四是资金分配方式有待完善,地方配套问题较为突出。虽然一般性转移支付和部分专项转移支付采取了因素法的分配方式,但因素选择、权重赋予等确定机制不太明确。大部分专项转移支付仍按项目法分配,一些专项转移支付安排存在“撒胡椒面”、平均分配的现象。不少专项转移支付都要求地方进行资金配套,增加了地方财政支出压力。五是资金管理漏洞较多,绩效理念有待加强。“重分配、轻管理”的现象仍较为普遍,转移支付资金绩效管理制度建设较为薄弱。部分专项转移支付管理制度不健全,内控和监督较为薄弱,执行中挤占、挪用等现象较为突出。这些问题的存在,不仅分散了财政资金,导致一些领域公共服务供给责任不清,还造成地方政府可统筹的财力过小,不利于基本公共服务均等化目标的实现,也给寻租和腐败留下了空间。

二、央地财政关系未来走向

新中国成立以来中央与地方财政关系的改革,实践经验与问题教训并存,这为解决我国当前分税制改革中所存在的问题提供一定的借鉴和指导。党的十九大报告明确提出:加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。因此,未来的中央地方财政关系构建应该重点聚焦以下方面:

(一)集权与分权是中央与地方财政关系的主线,中央地方财政关系构建应以保持一定的中央权威为前提。中央与地方间财政关系的本质是一国财权财力在中央与地方间如何配置的问题,也就是集权与分权的问题,这一问题对像中国这样的大国尤其重要。中央和地方关系的本质是利益关系,即国家的整体利益和地方(局部)利益的关系,必须从政治大局的高度来认识和处理这一关系。近代中央和地方财权的消长变化表明:财权是最为重要的权力之一。中央政府如果失去对地方财权的支配,就不可能有效地行使其控制权。而地方一旦财权过分膨胀,则往往会形成与中央分庭抗礼的局面,至少使中央政府的号令在地方得不到切实贯彻,从而形成政治上的分裂。政治分裂又导致经济崩溃,经济崩溃又反过来妨碍政治统一。所以,要正确处理好中央和地方财政的关系,就必须始终保持中央财权具有一定权威为前提。

(二)权责清晰:合理界定中央政府与地方政府的责、权、利。完善不同层级政府特别是中央与地方政府间事权划分方面的法律制度,通过法律法规的形式对政府间的责、权、利做出明确规定。除中央承担的专属事权由中央立法外,对关系公共服务均等化、全国统一市场以及关乎国家重大利益等重要领域的事务,中央立法权优先于地方,或中央进行框架性、原则性立法,地方制定细则。中央要尊重地方在立法、行政等领域的自主权,凡是地方有能力适当管辖的,都应由地方实行有效治理,但地方立法不得与中央立法相违背。

将受益范围覆盖全国、外部性强、信息复杂程度低的全国性公共产品和服务作为中央事权,如国防、外交、货币、海关、国家安全等,适度加强中央在宏观调控、确保国家安全、维护统一市场、促进区域协调发展等重要领域的事权,提高中央决策的执行力,确保中央政令畅通,提高全国性公共服务能力和水平。对属于中央事权的部分,如全国性公共产品和服务,如果委托地方政府管理更能体现经济和效率原则,可以委托地方政府代为行使。将具有地域管理信息优势但对其他地区有较大外部性影响的公共产品和服务,作为中央与地方共同事权,如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等。将受益范围地域性强、信息较为复杂,且主要与当地居民密切相关的公共产品和服务作为地方事权,如农村环境整治、污水及垃圾无害化处理运行等,更好地满足当地居民差异化的公共产品和服务需求。中央事权原则上由中央政府设立机构、安排人员直接行使,由中央财政全额承担支出责任;委托地方行使的中央事权,中央财政通过专项转移支付足额安排相关经费。中央与地方共同事权由中央财政与地方财政共同承担支出责任。属于地方的事权原则上由地方通过自有财政收入和举债融资等方式承担支出责任。对地方政府履行事权、落实支出责任存在的财力缺口,上级政府通过转移支付进行补助。

(三)财力协调:赋予地方政府独立税源,重视基层行政规范,关注农民负担。发达国家普遍按税种的经济属性划分各级政府的税收收入。各级政府通常都有自己的主体税种和辅助税种,构成相对独立而完善的税收体系,从而为各自完成其支出职能提供较为稳定的财力保障。要在明确界定政府职责、合理划分中央与地方事权和支出责任、保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央和地方收入划分。

一是加快推进税收制度改革。建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。当前增值税、消费税、资源税改革已经基本完成,下一步重点着手建立环境保护税制度,加快房地产税立法并适时推进改革,健全地方税体系。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。

二是规范非税收入管理。按照全口径政府预算管理的要求,将所有政府性资源纳入中央地方收入划分范围。继续清理规范行政事业性收费和政府性基金,坚决取消不合法、不合理的收费基金项目。加快建立健全国有资源、国有资产有偿使用制度和收益共享机制,加强国有资本收益管理。加强非税收入分类预算管理,完善非税收入征缴制度和监督体系。

三是适当调整政府间收入划分。在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下,遵循公平、便利、效率等原则,考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素,合理调整中央和地方收入划分。将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税,或中央分成比例多一些;将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种,划为地方税,或地方分成比例多一些。收入划分调整后,地方形成的财力缺口由中央财政通过一般性转移支付的方式弥补。

四是进一步加强税收征管。各级税收征管部门要依照法律法规及时足额组织税收收入,做到依法征收、应收尽收,不收过头税,并建立与相关经济指标变化情况相衔接的考核体系。严格减免税管理,不得违反法律法规规定和越权多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督,强化税收入库管理。

五是适当赋予地方政府税收立法权。中央集中管理中央税、共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等,以维护国家的整体利益。对于一般地方税税种,在中央统一规定地方税设立原则的基础上,适当赋予各省开征地方税的权力。

(四)区域均衡:多举措完善转移支付制度。从发达国家的实践来看,虽然各国并不存在统一的转移支付模式,但仍有一些共性特征。比如各国转移支付制度设计普遍考虑了中央和地方职责划分及地方政府既有财力状况,具有较强的稳定性;大多具有较为明确的法律依据,减少了人为因素干扰,稳定了各级政府的预期,避免了相互扯皮和冲突;许多国家将某些税种专门用作中央对地方转移支付,使其具有专款专用的性质,保证了转移支付具有稳定的资金来源;各国普遍采取了公式化、规范化、程序化的测算分配,并选择了一些能反映各地基本情况和财政收支状况的客观因素作为分配依据;转移支付资金有公共化的使用方向,一般性转移支付主要用于体现均等化和解决财政纵向不平衡等方面,专项转移支付则集中在教育、基础设施建设等领域。转移支付制度的核心并不是资金规模大小,主要看转移支付的方式与结构是否合理,是否实现了财力与事权的匹配,是否达到既定目标。

今后进一步完善转移支付制度的具体措施:一是调整优化结构,进一步加大一般性转移支付力度。优化转移支付结构,形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体,一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。建立一般性转移支付稳定增长机制,借鉴国际经验,研究从税收收入中选择一个税源稳定、增长可持续的税种,确定适当比例作为一般性转移支付特别是均衡性转移支付的固定来源。大幅增加均衡性转移支付规模,保证均衡性转移支付增幅明显高于转移支付总体增幅。改进一般性转移支付测算方法,研究制定地方基本公共服务均等化支出标准和财政保障能力综合指标体系。

二是严格控制专项转移支付规模。规范专项转移支付设立审批程序,专项转移支付项目应当依据法律、行政法规和国务院的规定设立。完善专项转移支付分配方法,扩大因素法的应用范围,将部分专项由直接分配到项目改为“切块”分配,在明确资金用途、分配标准等的前提下,将具体项目的决策权下放到地方。从严从紧安排预算,明确今后一定时期内专项转移支付总预算实行“零增长”或“负增长”,确需增加的项目在上一年度专项转移支付总规模内实行自我平衡、自我调节。明确专项转移支付项目的执行期限,建立定期评估和退出机制。取消地方资金配套要求,除按规定应由中央和地方共同承担的事项外,中央在安排专项转移支付时,不再要求地方配套资金。

三是清理整合归并,进一步规范专项转移支付项目。充分考虑政策变化情况、资金使用效果等,对所有专项转移支付进行逐项清理;对到期、一次性、按新形势不需要设立以及政策效果不明显的项目,予以取消;对使用方向一致、内容重复交叉的项目,予以调整、合并;提高进入门槛,严格控制新增项目,特别是明显属于地方事权范围的专项;对属于地方事权、直接面向基层、由地方管理更为方便有效的事项下放地方管理,将这部分专项转移支付取消或下划地方;对属于中央事权和支出责任范围内的专项转移支付转列中央本级支出。

四是市场手段为主,改革对竞争性领域的支持方式。对竞争性领域的专项转移支付项目进行规范,对散乱且效用不明显以及用于纯竞争性领域的项目,坚决取消;对资金性质、使用方向、专项名称大同小异的项目,一律整合;对公益性较强的基础性、前沿性科研专项,逐步将支出责任上收至中央。同时,改革资金分配和使用方式,引入市场化运作机制,减少“行政性”分配。具体可通过设立种子基金、产业基金等,采取股权投资、融资担保等市场化方式进行运作,逐步与金融资本相结合,发挥撬动社会资本的杠杆作用。建立项目公示和绩效评价制度,明确基金退出机制,实现财政资金效益最大化。

五是强化预算管理,完善转移支付监督制衡机制。推进转移支付中期规划管理,加强专项转移支付项目库建设,加大项目论证、审核力度。强化转移支付资金绩效管理,每一个专项转移支付项目都要有明确的绩效目标,选择部分社会各界关注、与经济社会密切相关的民生支出开展重点评价,并将评价结果作为完善政策和资金分配的重要依据。健全转移支付监督制衡机制,推进转移支付信息公开。

(作者马金华系中央财经大学财政税务学院教授;刘锐系中央财经大学财政税务学院博士生;薛迪系中央财经大学财政税务学院硕士生。本文部分数据资料由中国财经报提供。)

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