文/施文泼

收入划分制度是中央和地方财政体制的重要一环，是事权与支出责任合理共担的财力保障。我国现行收入划分制度是在1994年分税制改革的基础上形成的，并随着税制改革的推进而动态调整。这一制度安排符合当时的经济社会发展状况，调动了中央和地方两个积极性，确保了财政收入的高速增长，为我国经济和各项社会事业的发展奠定了坚实的财力基础。但是，随着经济社会的新发展新变化和各项改革的深入推进，现行收入划分制度内在的缺陷也逐步暴露，特别是地方税体系的不健全，已经不能适应现代化国家治理体系和治理能力的需要，亟待变革。

党的十八大以来，中央在合理重构中央和地方收入划分制度、健全地方税体系上进行了一系列重大改革，在全面推开营业税改征增值税试点改革后及时出台实施了中央与地方增值税收入划分过渡方案，资源税从价计征改革全面推进，环境保护税法制定出台；房地产税立法、个人所得税改革、健全地方税体系等工作稳步推进。党的十九大明确指出，“我国已经进入了中国特色社会主义建设的新时代，强调要加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；深化税收制度改革，健全地方税体系。站在新的历史起点上，面对新时代新要求，需要进一步深化改革，加快理顺中央和地方之间的收入划分体系，健全地方税体系。”

一、中央和地方收入划分的总体原则在于保持双方财力格局基本稳定，既要发挥中央地方两个积极性，也要保证中央宏观调控能力不被削弱

我国是单一制国家，各地区的经济发展水平又极不平衡，中央担负了巨大的宏观调控任务，必须拥有足够的财力，保证在中央本级事权职责支出以外，还需要有很大力量对各地区主要是经济欠发达地区实施财政转移支付补助，推进全国的基本公共服务均等化和主体功能区建设。同时，我国又是一个发展中国家，现阶段经济发展总体水平还比较低，城镇化建设、社会主义新农村建设、公共基础设施建设、环境与生态的保护和恢复，地方担负了艰巨任务。尤其是提供基本公共服务的普及义务教育，建立医疗卫生和社会保障，其困难重点更是在县乡基层。地方特别是县级基层，也必须拥有与其行使职能的事权职责支出相匹配的财力。因此，在中央和地方财政关系调整中，既要保证中央现有财力的持续相对稳定，保证中央财政在财政收入中的主导地位，又要通过调整改革，妥善处理中央与地方的收入分配关系，使地方保留必要的自主财力，充分激励地方政府组织财政收入、促进经济社会发展的积极性。

二、健全地方税体系的关键是合理划分央地之间的税权和税收收入，建立地方收入稳定增长机制

现阶段和未来一段时期内，健全地方税体系的改革方向是在进一步明确中央、地方事权与支出责任划分的基础上，结合税收制度改革和非税收入制度改革，科学、合理、规范地划分中央和地方税收立法权、税收收入权和税收征管权，构建现代地方税体系，实现合理分权，促进地方治理现代化。具体而言，一个合理的地方税体系应该包含以下几方面的内容：

第一，税种适度。地方税体系应是由货物劳务税、财产行为税、资源环境税三大类税种所形成的一个科学、完善的体系。具体来看，各类税种的情况如下：一是货物劳务税类。税种包括地方分享的增值税和部分消费税；二是财产行为税类。税种包括房地产税和车船税等；三是资源环境税类。其中资源税是对矿产、水、森林、草场等多种资源征收的税种，环境税是对各种污染物排放征收的税种。

第二，制度完善。地方税税种制度的完善，在根据中央统一规定和要求进行改革和实现制度优化的同时，还应通过扩大地方税税基和调整税制要素，结合分税制财政体制的改革，提高地方税收入占地方本级财政收入的比重，以增强地方税收入功能。

第三，结构合理。从地方税体系的结构看，未来应形成与地方各级政府履行公共服务职能相匹配的主体税种。即通过改革和完善地方税体系，构建省级政府以流转税和所得税（增值税或消费税、企业所得税、个人所得税）为主体，市县政府以财产税（房地产税、车船税）为主体，以行为税、目的税为辅助的分级次主体税种。

第四，税权适度。在确保全国税制高度统一和中央税权相对集中的基础上，应结合各个地方的税源特点，适度赋予地方一定的税政管理权限，包括对属于地方特有税源的税收立法权，对部分地方税税种的税目、税率调整权等，从而培育地方主体和特色税源，增强基层政府安排使用收入的自主性、灵活性。

第五，收入稳定。完善地方税制度，理顺税费关系，扩大地方税收入规模，建立收入稳定增长的机制。构建规范、稳定的地方税收收入体系，进一步增强地方收入能力，为地方提供稳定的收入来源。形成以共享税为主、专享税为辅的中央和地方体系以及以地方税收为主、非税收入为补充的地方财力结构，实现地方财力与支出责任相匹配，促进地方政府更好地履行基本公共服务职能。

第六，征管高效。加强税收征管体系建设，构建以信息化为基础的科学、合理、高效的地方税收征管体制，提高税收征管水平和效率，简化地方税制度，促使地方税与税收征收管理的协调发展。

三、在综合考量税收划分一般原则和我国国情的基础上，合理制定增值税等重要税种的共享方式，进一步深化地方专享税改革

中央和地方之间的收入划分以及地方税体系的配置，在理论上要遵循效率、公平、易于管理、收入充足等原则。一般而言，税基流动性大、具有宏观经济稳定和再分配作用、针对国际贸易的税收大多划归中央政府所有，省级政府主要以消费税、汽车税等为主，省以下政府税收则以房地产税和使用费为主。

但是，在基本遵循上述原则的情况下，我国也必须从自身国情出发，进行符合自身需要的变通，这主要体现在增值税和企业所得税的收入划分上。增值税、企业所得税的税基覆盖统一市场且流动性大，从理论上讲都应该划归中央专享税种。但是从我国实际情况来看，增值税和企业所得税二者占了我国税收收入的一半还多，且与地方发展经济积极性紧密相关，而其他税种的收入也无法支撑起地方政府的支出需要。从有效发挥地方政府积极性、确保地方财政能力的角度来看，增值税、企业所得税等与经济发展相关的税种仍将长期保持中央和地方收入共享的格局。当然，对于税收收入的共享方式，当前仍有必要进行改革。以增值税为例，目前地方政府按照征收规模50%的比例分享国内增值税收入，对现实经济发展带来的弊端（地方政府抢夺税源、刺激投资冲动）较为明显。从学理上分析，增值税是一种消费税，其税基为GDP中的消费部分，依受益性原则可以作为地方税收入，但由于增值税可转嫁的性质决定了纳税人与负税人不同，从而带来对于特定地区征收规模与负税规模不一致的问题。

从各国实践来看，多将国内增值税作为中央税，然后按照人口等因素转移支付至地方政府，这种处理方式名为中央税，实际功用则为地方税，且利于实现地区间分享规模与负税规模基本一致。因为总体而言，人口与消费规模直接正相关，人口数量占全国人口的比重能够大体反映本地区消费规模占全国消费规模的比重。但这种分配方法也有弊端，由于完全切断了征收量与分享规模的关系，会出现对经济发展的消极作用。出于适当发挥地方政府发展经济积极性的考虑，建议增值税仍作为中央、省、市县三级政府的共享税，同时改革50：50的比例共享方式，以消除现行做法导致的地区间分配不公和地方政府行为扭曲。增值税的共享可根据各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要等因素，按照标准化公式在各个地区间进行分配，同时在每个财政年度之前应做好增值税收入分享的预算，使得地方政府能够根据这一预算制定地方财政收支预算，从而使增值税成为地方政府特别是省级政府的一个稳定、常态化的财政收入来源。

在保持共享税规模的基础上，也要进一步深化资源税等地方专享税改革，以扩大地方自主财力，为未来进一步深化中央和地方税收划分奠定基础。主要措施包括，进一步完善资源税改革，扩大征税范围，包括水、森林、草场、耕地等资源；改革完善城市维护建设税，增进其收入独立性和稳定性；加快房地产税立法进程，提高地方政府收入与公共服务的匹配性；将部分适合地方征收的消费税税目征税环节由生产环节后移到零售环节，收入划归地方政府，以体现消费税的消费地纳税原则等。

四、税收与非税收入改革配套、协调联动，规范地方政府收入体系

研究我国地方税的税权划分，不能就税论税，必须拓宽视野，将地方政府的非税收入问题一并纳入考虑。从整个政府收入体系来看，地方政府在税收之外的产权收入、收费制度等方面拥有高度自由的权力。虽然地方政府没有正式的财权，但实际上却掌握了大量的资源、行政垄断权力等，在土地、资金（金融）等要素市场上仍维持着高度垄断，凭借这些优势地方政府可以获得源源不断的收入。税权过于集中而事权又不断下移，使得地方政府在不能通过合法、正常渠道取得足额财政收入的情况下，必然会通过收费等形式参与社会财富分配，导致非税收入大量存在，造成了地方取得收入行为的不规范，财权的分散也造成了地方政府这一行为的可行性和必然性。相比税收，法律规范对行政事业性收费项目和基金的规范性较为稀疏。在这些非税收入权的分配上，中央政府并没有因分税制改革而上收集中，甚至出现了过度分散化的趋向。因此，在中央政府税收收入分成占大头的情况下，地方政府更青睐于选择通过增设基金和行政事业性收费项目、扩大基金征收范围和提高收费标准等方式，不断扩张收费权，扩大地方财政收入规模。

在下一步地方税的改革过程中，应该同时规范非税收入制度，以形成科学、系统、完整、有机配合的地方税收和非税收入制度体系。一方面要向地方下放必要的税权，另一方面要整顿规范地方的收费问题，从而使整个地方政府的财政行为纳入法制化、规范化轨道。在改革路径上，要按照现代市场经济的导向，将现行各种名目的收费按其性质类别分流归位，还其本来面貌，使其各自发挥特有的功能作用。对不合法、不合理的收费 （基金） 要尽快予以取消；对体现政府职能且属于税收性质和具有税收功能的收费，要实施“费改税”；对不再体现政府职能但仍需存在的部分收费，可以通过市场形式将其转为经营性收费，并依法征收；对符合国际通行做法又属必要的少量收费仍予保留，但收费标准要适当，并要有严格的制度规定。

五、健全地方税体系要充分考虑地方税收征管制度改革，增进地方政府征管能力

地方税制改革与地方税征管之间是相互影响、相互促进、互为前提条件的关系。地方税制改革为地方税征管创造良好的实施基础，有助于地方税征管质量和效率的提高；地方税征管水平又是地方税制改革与优化的制约因素，良好的地方税征管是保证地方税制有效运行的前提和手段。为了协调好地方税制改革与地方税征管之间的相互关系，在改革地方税制时首先要考虑到地方税征管能力的限制，同时也要注重通过征管制度改革，增强地方政府税收征管能力，为地方税改革打好基础。

与地方税体系密切相关的征管能力建设中，当前最为迫切的是建立完备的涉税信息数据系统。完备、准确的信息系统是推进房地产税、个人所得税改革的前提条件。在大力推进信息定税管税的前提下，税务部门亟须与相关职能部门共享信息，各部门之间也应建立这种信息共享机制。应建立全国统一通用的全社会人、房、地、企业、政府、社会机构等的标准化唯一代码制，由各部门运用唯一代码采集与之职责相关的个人、企业、政府、社会机构的基础性原始信息，并建立本部门的全国大集中、全覆盖的专业信息系统。在此基础上，形成各部门之间双边或多边信息共享平台；同时再建立一个独立于各部门之外的全国性、综合性的法定信息互通共享大平台，构建既能互通信息，又有限度、受约束、可控制的信息共享系统和机制。

（作者供职于中国财政科学研究院公共收入研究中心）