“六强”型财政的新使命

“六强”型财政的新使命

文/本刊记者 涂成

 

党的十八大以来,财政的地位上升到了治国理政的高度,成为国家治理的基础和重要支柱。五年来,财税体制改革的力度不断加大、步伐不断加快,取得了丰硕的成果。在中国特色社会主义进入新时代的节点下,习近平总书记在十九大报告中从全局和战略的高度,强调要加快建立现代财政制度,并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。

在加快建立现代财政制度的探索和实践中,广西壮族自治区财政厅持续深化对财政改革发展规律的认识,不断拓展理财思路,创新提出了“六强”型财政的发展思路。在广西采访的一周时间里,本刊记者深入实地,了解“六强”型财政在广西的落地情况,带着采访中的种种思考,本刊记者专访了中国财政科学研究院研究员王朝才和赵福昌,对广西“六强”型财政实践过程中的亮点和问题进行深入解读。

《新理财》:您怎样看广西“六强”型财政的发展思路,有何亮点?哪些方面值得重点关注?

王朝才:我认为“六强”型财政发展思路中,比较重要的是开源增收强实力,依法监管强绩效以及从严务实强服务三方面。此外,地方财政除了做好日常的财政运行工作外,还有一个很重要的方面是不断地推进改革。一是把财政职能改到位,要按照党的十八届三中全会提出的财政是国家治理的基础和重要支柱的要求,不断推进财政体制改革相关工作。二是要加强财政支出的绩效管理,提高财政资金的使用效率。三是要强化为人民服务的意识,不断提高财政服务民生的水平。

此外,还有一个问题值得关注。当前,财政管理不断规范,地方政府面临着经济发展、民生保障和财政收支平衡困难等困境,财政部门的压力和责任也与日俱增。比如说基础设施建设的高投入与财政缺口之间的矛盾,这就是典型的“死扣”。中央对地方经济增长有考核任务和指标,地方也有经济发展和民生保障的现实压力,在当前地方债严格管理,PPP最严新规出台的形势下,经济建设的财政缺口怎么办?这是一个很现实很紧迫的问题,我认为国家应该根据实际情况适当调整对地方经济增长、基建建设等的考核指标。同时,广西财政可以通过设立运作政府性基金和PPP等市场化方式,积极推动做好保稳促转强调控和惠民补短强保障两篇文章。

赵福昌:广西“六强”型财政发展思路将财政的职能和工作具化归结为六个方面,既包括了传统财政管理的收入、支出和绩效管理三个方面,也提出了财政改革创新、职能服务转型和干部队伍建设等方面的要求。我认为,“六强”型财政发展思路包含了财政工作的方方面面,比较精炼地概括了当前加快建立现代财政制度的重点内容。

就当前的经济形势和财政改革发展要求来看,我认为广西财政工作的主要内容还是在“收”和“支”两方面,而支出又突出了绩效管理和结构优化的要求。近年来,我国经济进入新常态,增长速度从高速转为中高速,由于我国特殊的以间接税为主体的税制结构,财政收入的增长速度也在降档放缓,降幅甚至快于经济增长的降幅,同时考虑到财政管理不断规范以及供给侧结构性改革减税降费的大背景,财政收入的挖潜和增收空间趋窄趋紧,开源增收意义重大,但现行财政体制下地方空间有限,组织财政收入更多依靠强化应收尽收。而在财政支出方面,重点是保稳促转强调控和惠民补短强保障这两个方面,是当前财政管理的重点,要更加突出财政支出结构的优化和调整。财政支出结构的优化调整实际上是目前财政工作中的一个重点,也是一个难点。重点是说财政支出中固化、僵化问题不断积累,在收入增速降低、支出压力加大的背景下,优化支出结构有空间可做,中央经济工作会议在财政工作方面也强调如何保障重点。难点是说财政支出结构优化受到部门利益等因素局囿,实践工作中落实难,比如,部门专项资金的清理整合虽有推进,但并未触及实质性的归并整合;财政资金分配的路径依赖问题突出,并且受个人决策的影响较大,预算约束效力有待加强。

不同于以往财政收入高速增长时期靠增量调节的管理模式,目前及今后较长一段时期内,财政支出结构的调整主要体现为对存量的优化调整。着力做好优化支出结构,既能保增长,又能够促转型,一个重要的手段就是绩效管理。党的十九大报告提出要全面实施绩效管理,要推进财政支出结构优化,一定要强化财政绩效全过程管理,从项目开始立项、执行到最后完成,都要有绩效评价,并且不断建立绩效与后续资金分配管理挂钩的激励约束机制。此外,财政队伍能力的提升、作风的转变和服务意识的强化对财政改革发展事业有着重要推动作用,我认为可以在从严务实强服务方面多下功夫,以优良的财政干部队伍作风推动“六强”型财政建设不断向前。

《新理财》:党的十八大以来,财政在治国理政中的地位不断提高。在广西的实地采访中,有一个普遍反应却是,财政工作的涉及面更广、要求更高、绩效考核更严,担负的责任与实际的权力并不匹配。您怎样看这个问题?

赵福昌:这种情况确实存在,十八届三中全会只是把财政的地位提到国家治理的基础和重要支柱这个位置,但这个位置如何定位,其实各个部门认识也不一样,也就是说不会自然的就把财政的地位上升到这个位置,既要合理认识,也要主动谋划。这种责任和权利不匹配,我认为有几个方面,一是三中全会说财政是国家治理的基础和重要支柱,是个大财政概念,包括财政决策、预算编制、执行、绩效管理、监督管理链条上如人大、财政、职能部门、审计等系列职能部门共同来完成,而非财政一个部门,需要在管理链条上职能部门合理分权、分责,形成合力,才能发挥好财政是国家治理的基础和重要支柱作用,如果简单把责任归到财政部门,必然不匹配;二是我们的体制方面,存在权力上移、责任下移的倾向,越到基层,这种不匹配的感觉会越突出;三是权责不清晰,缺乏规范法规制度约束,部门存在重分配轻管理倾向,导致财政责任失配。在这种情况下,实际上财政的职能一方面需要强化,如财政预算分配权的统一、资金统筹使用等;另一方面也需要建章立制、合理分责,比如说财政应该加强对资金使用的绩效评价和考核,在强化部门绩效责任和部门自评的基础上,财政部门可以根据实际情况,逐步从对重大项目或者重点领域的绩效监管推广开来。同时,要强化绩效评价结果的应用,真正体现绩效评价结果应用对财政资金分配的导向作用,以绩效管理的全面推进促使政府职能的转变和效率的提升。

王朝才:所谓财政是国家治理的基础和重要支柱,一方面确确实实说明财政在国家治理中的地位很重要,为了发挥这种作用,财政部门肯定应该在国家治理或者财力分配当中要有一定的权限,这是很有必要的。但是现在有一个误会,财政的地位有所提升,却将所有的责任都承担起来,比如说绩效好不好的责任、钱该不该花的责任等等。这些都是错误的认识,财政支出实际上是各个部门分口使用的,只有强化财政资金使用者的责任,提高绩效管理意识,根据政府部门之间不同的职责分工,通过法律或制度安排分解责任,才能真正意义上提高财政绩效。要清醒认识到,加强财政的地位,并不意味着财政把所有的事情都大包大揽拿过来,财政真正发挥国家治理的基础和重要支柱作用应体现在,参与相关具体政策或制度的设计、制定以及参与项目的共同决策,并根据制度流程来实施财政资金的监督管理和绩效评价来。

我认为,财政部门的定位应该超脱一点,手不要伸得过长,应当强化各个部门的部门责任。绩效评价只是一个评判的依据,并不意味着就具体专门的项目抓绩效,而是要每个部门都承担起绩效责任。财政部门可以发挥作用的地方在于建立一个规范的制度、一个规范的体制、一个规范的政策,并通过制度、体制和政策去约束整个社会,去约束各个部门,而不是通过每个项目去约束,这是财政应当做的。

《新理财》: 党的十九大对央地财政关系改革提出新要求。广西财政也在省市县事权和支出责任方面做出了不少尝试。您认为科学合理的事权和支出责任划分应该如何推进?

王朝才:我同意楼继伟理事长的观点,首先要通过宪法和法律,明确哪些是国家的事权,确定各级政府的主要职责,以及划归中央和地方共同事权的支出责任划分。其次是通过财政体制改革,合理划分中央和地方的财政收入,其中既有合理的地方税体系构建,也有社保、政府性基金等非税收入的明确划分。最后,是通过转移支付的调整改革以及支出责任的分解逐步实现地方各级政府事权和支出责任相匹配,并最终实现全国范围内基本公共服务的均等化。

赵福昌:从十九大报告以及肖捷部长对十九大报告的解读来看,要推进央地财政关系改革的关键在于做到中央和地方的权责明晰,同时更加注重地方的政府的统筹,刘尚希院长2012年在新疆调研时就提出要强化财政的辖区责任。权责怎么明晰,回顾最开始实行分税制的时候,我们学习了西方市场化分权的逻辑,希望能实现每一级政府的事权和支出责任清单都划分得一清二楚,但是在实践过程中,因为我国特殊的国情始终没能达到这个初衷。同时,理论上这种分权模式能否与我国的保证中央的集中统一领导内洽,是困扰当前我国财政事权和支出责任划分的重要理论问题,现在文件要求基本是按事权要素划分,所以,实际上即使能划分清楚,我国单一制的政治体制也决定了事权和支出责任划分也很难按照西方的模式来实行,包括中央和地方财政关系,以及省以下财政关系。在这种大逻辑下,目前,事权和支出责任划分改革应该分几个层次:一是正确处理政府与市场、社会的关系,职能边界要清楚,并通过上位法予以确定,这是财政事权和支出责任划分的前提,否则,前提不清楚,在政府间怎么也划分不清楚,当然,这里的边界清晰,可以是政府事权正面清单的形式,其余归市场、社会。二是分领域列出政府间财政事权和支出责任清单,这个中央和地方都在按照全面深化改革的要求在部分领域逐步划分,只有中央顶层设计,不断推开试点,总结实践经验,并上升到法律层面后地方才能较好操作执行。三是收入划分,包括税费种类的划分和地方税体系建设。四是转移支付的配套调节。最后,是省以下财政体制完善。需要强调的是,不管中央和地方以及对方省以下怎么划分,中央的兜底责任和省级政府的辖区财政责任都非常重要。

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