截至2018年3月末，全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共计13141个，总投资额17.6万亿元。然而，对于PPP项目投资形成的巨额固定资产，如何进行会计、统计处理，目前尚无政策规定。在现行会计政策下，PPP固定资产既不记入政府资产负债表，也不记入社会资本或项目公司的帐户，出现了所谓的PPP“孤儿资产”问题。在实践中，对于PPP是否形成政府债务以及PPP对政府中长期预算构成哪些影响等问题，也存在较大争议。如何借鉴国际经验、结合我国实际，深入探究PPP与政府预算及债务的内在逻辑关系，藉此建立健全PPP财政风险监管机制，继而促进PPP市场的规范、健康、可持续发展，是理论界与实务界面临的一项重大课题。为此，中国财政科学研究院PPP所于5月31日举办了财科第四期PPP沙龙，对 “PPP项目政府支付责任与政府债务的关系”展开了深入研讨。本次研讨会由中国财政科学研究院PPP所所长彭程主持。（以下摘录了参加沙龙的部分专家、学者的发言观点。）

孟春：PPP支出责任不同于政府债务和负债

国务院发展研究中心宏观经济部原副部长、研究员、财政部PPP专家库专家孟春，从PPP政府支出责任和政府债务的概念、问题等几个方面提出了具体看法：一是PPP支出责任不同于政府债务和负债。根据《地方政府债务风险分类处置指南》（财预[2016]152号）、《地方政府转向债务预算管理办法》（财预[2016]55号文）、《国际会计准则第37号-准备、或有负债和或有资产》、《政府会计准则—基本准则》（财政部令78号）对地方政府债务的范围认定，PPP支出责任不属于上述政策文件明确的范畴。二是规范的PPP项目不涉及“隐性”债务。隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务，而规范的PPP不同于BT，PPP合同中财政支出责任与预算管理衔接，不涉及“隐性”；《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金[2015]166号文）规定未纳入综合信息平台库的项目，原则不得通过财政预算安排支出责任。三是什么样的PPP项目存在风险。他认为，可能引发隐性债务风险的PPP项目主要包括两类：一类为大幅突破10%财承红线；二类为政府对社会资本约定固定回报、回购安排以及不包含实质性运营内容的项目。四是引发PPP项目风险的主要原因。他认为，主要包括“一方案两论证”安全阀作用不够、风险管理不到位以及绩效管理不严格。最后，孟春提出，在PPP项目运作过程中要不忘初心、规范管理和创新发展。具体要做到坚持问题导向，推动规章立制；抓好制度执行，严格追究责任；抓紧标准研究，形成管理闭环；提高监管能力，提升服务水平。

曹富国：应在中央防范化解风险的框架下不断完善PPP相关规定

中央财经大学PPP治理研究院院长、财政部PPP专家库专家曹富国教授认为，PPP支出责任不应该是政府债务，PPP模式也显著区别于传统的政府采购。在PPP模式下，政府与社会资本之间是一种长期的契约关系。合同长期性导致合同履约及支付风险的客观性，而合同的长期性与政府预算的规划时限性之间的不匹配，更会加重社会资本和金融机构对政府履行支付责任的不安和焦虑。他建议，尝试引入对政府履行支出责任的担保机制，以解决契约的不确定性问题，增强社会资本和金融机构的参与信心；第三方担保机构对政府长期履约能力的科学独立判断，还有利于促进PPP项目的规范化和科学化水平。他认为，PPP严格规范是件好事，但应在中央防范化解风险的框架下不断完善相关规定，实现谋发展的目的。比如，一些财力充裕、PPP业绩良好的地区，反而会过早触及10%红线而无法再推广PPP模式。他表示，尽管PPP行业存在诸多问题，但坚定看好PPP的未来，特别是一系列规范性文件及PPP立法得以落地实施后，PPP必将迎来真正的春天。

崔志娟：PPP项目是否能够成为负债要看其是否形成现时义务

国家会计学院、发改委和财政部双库专家崔志娟教授认为，在讨论PPP项目政府支出责任与政府债务的关系之前，应厘清什么是债务，什么是隐性债务，再讨论什么是政府支出责任与政府债务的关系。她认为，债务不同于负债。债务的定义是基于经济合同的约定，体现一项债权债务关系，PPP项目是对未来项目公司未来提供公共服务的支出约定，规范的PPP不应该是一项政府债务，因为PPP合同签约时采购的社会资本当时并未提供服务。负债是一个会计概念，是与资产形成相关的概念。她认为，在新的政府会计准则中，对于政府资产的概念界定有了新的变化，增加了公共物品的服务潜力确认条件，也就是提供的一项公共资产若没有形成服务潜力，也就不能确认为资产。理论上讲，PPP项目需要提供公共基础设施和公共服务，若公共基础设施未达到资产确认条件，也就无法确认负债。负债是基于过去经济事项形成的一项现时义务，PPP项目是否能够成为负债要看其是否形成现时义务。绩效作为政府支出责任的判断依据，是未来财政支出额度的前置条件，未来财政支出责任的确认适用于民商法，因为需要在PPP合同中约定；在合同中不能体现固定回报、名股实债等不当约定，若出现相关不当约定，则会形成政府的隐性债务。此外，对于目前有些地方财承超过10%的情况，她认为，10%的红线仅仅是未来财政支出的基本约束性规定，能否形成政府债务，关键在于未来是否能够有可持续的财力支付。10%的数字本身意义不大，因为在预测中存在过度乐观预测一般公共预算收入、不恰当使用政府性基金预算情况等等，都会产生隐性债务。

韩晓明：PPP模式下的资产负债如何在财务报表上体现

中国财政科学研究院研究生院教研中心副主任韩晓明，从PPP项目政府主体会计处理的角度探讨了如何看待PPP政府支出责任和政府债务的关系，包括PPP模式下的资产、负债的会计确认、计量以及政府支出责任应该在财务报表上如何体现等问题。她认为，国内现有的PPP项目政府主体会计处理方法、法规尚不完善，未能充分反映PPP项目的长期性、周期性以及资产庞大等特征，从而可能导致PPP项目债务风险的产生。她建议，我们应当积极借鉴国际通行做法，具体参照《国际财务报告解释12号》（规范运营方， IFRIC12）和《国际公共部门财务报告第32号》（规范授予方，IPSAS32）的会计处理方法，以授予方是否具有控制权为标准对PPP项目入账进行判断，即依据资产控制权的归属确定资产的确认，谁拥有控制权，谁确认资产。具体来说，对控制权的判断取决于两个条件：一是在服务内容的确定、服务对象的选择以及服务价格的调整方面，授予人能够对运营方实施控制或监管；二是授予人在服务特许协议结束时可以通过所有权、受益权或者其他方式对项目设施的重大剩余权益加以控制，或者资产的整个寿命周期都将用于该项服务特许协议安排。只要满足上述两个条件，授予方就应该将PPP项目确认为自己的资产。针对负债的会计处理，她认为，依据IFRIC12，IPSAS32关于特许服务协议的规定，PPP支出责任应该归属于负债。如果是政府付费，可在会计科目中确认为金融负债，计入长期应付款科目，由政府以现金为主的方式偿还负债；如果是使用者付费，可视为政府将特许经营权授予给社会资本方。鉴于政府对资产通常具有较强的控制权，可根据国际惯例，确认为一种履约义务，类似于现有会计科目中的或有负债，但能否确认为或有负债或者是否需要设立专门的负债科目，还有待进一步探讨。她认为，不管技术层面如何处理， PPP所有的资产及债务都应体现在政府的资产负债表中，以便社会资本方对政府的运营情况、履约责任、财政可承受能力和财政可持续运营能力等进行综合判断。

吉富星：PPP是否引发隐性债务应基于“实质”进行穿透识别

中国社会科学院大学公共经济与财政投融资研究中心主任、财政部PPP专家库专家吉富星基于国外PPP行业变迁历史阐述了PPP政府支出责任与负债、债务之间的关系。他认为，首先要正确理解负债与债务、政府（法定）债务与隐性债务等概念的区别。现有政府债务是依据预算法约定的现时义务，是显性、法定的范畴；隐性债务主要是推定的、或有的债务。其中，支出责任是履行事权的支出或财政承诺等，与债务有关联但不等同。纵观国外PPP发展经验，暂不考虑其他意义，其诱因就是通过表外融资来突破政府预算的工具，所以，总体规模都不能太大，在政府的资产负债管理框架或报表披露下去做PPP才能行稳致远。 PPP是否引发隐性债务，不应囿于绩效、预算、载体等技术层面，而应基于“实质”进行穿透识别。比如，无实质运营内容、政府付费类PPP项目可能会演变为变相举债，很大程度上衍生政府隐性债务。但目前难点在于存量大、标准不一、质量参差不齐，需要缓释风险、防范项目退库等衍生风险，后续PPP管理应尽量统一化、规范化。其中，10%的财承红线只具有参考意义、不具有普适性，仍是偿债率范畴。他认为，PPP仅是财政支出的补充，大体属于政府表外融资，多数项目形成的是政府广义负债，应防范“孤儿资产”、脱离政府预算管控，应将所有投资项目或资本项目统筹起来论证财政承受能力。他强调，PPP自身并不具备化解债务的功能，只能通过效率提升来降低成本，减轻政府债务压力。因此，PPP项目成功与否的关键在于微观层面关注效率、宏观层面聚焦治理，应该通过加强契约精神、硬化预算、强化资产负债管理来解决社会资本后顾之忧、提高公共服务效能。