兼顾公平与效率，实现财政可持续发展，应对老龄化、经济转型等长期挑战。

财政作为国家治理体系的重要组成部分，其功能与政府施政目标紧密相连。它不仅是政府正常运转的物质保障，更是达成效率、公平、稳定、增长等国家治理目标的核心工具，其功能广泛覆盖公共服务供给、经济运行调控、社会公平维护等多个维度。中国财政预算目前呈现以一般公共预算为主体、多渠道资金补充的结构特征，但政府性基金收入对土地出让金存在严重依赖，这一模式显然不可持续；同时，还需警惕债务规模问题，尤其是地方隐性债务的膨胀风险。此外，中国财政还具有以隐性税为主要形式、以经济建设为中心导向、地方收支存在失衡等独特特征。笔者通过系统全面地拆解中国公共财政收入与支出，分析中央与地方财政关系，揭示财政理念的变化，比较中外财政制度的异同，指出中国公共财政可持续发展的改革之路。

中国公共财政

公共财政在中国经济和社会中扮演着重要的角色。公共财政的主要职能包括政府筹集资源，提供公共物品和服务，矫正外部性并提高经济效率，促进经济的可持续增长，保持经济平稳，重新分配收入，使所有人都能分享经济发展的成果。在中国，公共财政也被用来维持政治上的连续性和稳定性。改革开放四十多年来，中国的财政制度已经发生了深刻的变化。一套行之有效的以消费型税收为主的税收制度已经建立，财政收入达到相当大的规模。总体来看，中国的财政体制有利于投资和经济增长。此外，政府通过国有企业和国有控股企业大量参与投资和生产，收取大量税收，实施发展战略和产业政策，调控投资规模和方向，影响国民经济发展。

对于当前中国经济正面临的各种挑战，如经济增长放缓、人口老龄化、贫富差距较大、环境恶化以及资源枯竭，公共财政是解决这些问题的关键。当然，经历了多年的改革，中国的公共财政仍然存在许多问题，例如税制不能有效调节收入分配，政府公共消费品不足，医疗保险制度薄弱，一些地区的社会养老保障债务不断增加，中央与地方政府之间的财政失衡，以及地方政府的高负债等。此外，政府的投资效率较低，对生产的干预过多，不利于充分发挥市场的作用。因此，中国必须继续改革公共财政体系，以实现经济可持续发展，兼顾公平和效率。

建立市场经济体制下的税收体系

中国主要的税制改革经历了漫长的过程，其中包括：1979年降低利润上缴率，允许国有企业保留部分利润；1983年到1984年实施利改税；1986年引入国有企业缴纳所得税和调节税的包干制；1994年建立税收分成制度，将税收划分为中央税、地方税以及中央和地方共享税；2006取消农业税；2008年合并内资企业和外资企业的企业所得税；2009年将投资从增值税税基中剔除；2016年以增值税代替营业税；2018年实施个人所得税专项附加扣除。

早期的税制改革为国有企业盈利提供了很大的动力，却导致了一般公共预算收入的大幅下降和预算外收入的大幅增加。1994年的税制改革为中国现代税制奠定了基础；增值税、营业税、消费税和企业所得税成为政府财政收入的主要来源，政府收入随后快速增长。税率的提高、税基的扩大和税收征管力度的加强，使一般公共预算收入占国内生产总值（GDP）的比重从1995年的10.18%上升到2010年的20.12%，2018年达到20.37%，超过了1994年政府设立的20%的目标。随着一般公共预算收入的增加，预算外收入减少并最终被取消。与此同时，主要来自土地出让金的政府性基金急剧增加。

包括社会保险基金收入、一般公共预算收入、政府性基金收入和国有资本经营收入在内，中国政府财政收入占GDP的比重很高。2023年政府性基金收入占GDP的比重达到5.61%，社会保险基金收入占8.98%，国有资本经营收入占0.53%。因此，2023年中国政府总收入的GDP占比达到了32.3%，低于许多欧洲工业化国家，但高于许多亚洲国家和大多数发展中国家（如新加坡、马来西亚和泰国）。

与其他国家相比，中国的政府财政收入体系具有一些特征。第一，来自个人所得的税收收入少。第二，政府严重依赖增值税和消费税。第三，没有开征个人财产税。第四，社会保险税水平低于发达国家，但高于许多发展中国家。第五，主要通过土地出让筹集大量政府性基金收入。

未来，预计中国将征收更多的个人所得税，并引入个人财产税、遗产税和赠与税，减少企业所得税。一些税制改革倾向于增加政府收入，而另外一些则倾向于减少政府收入，但基本不会改变总税收收入相对于GDP的比重。随着土地出让金下降，政府性基金收入将减少。随着城市化的推进，将有越来越多的人加入社会养老保险和医疗保险制度；另外，社会保险体系的完善要求提高缴费率；这些因素会导致社会保险基金收入的增加。政府提高国有企业的利润上缴率会增加国有资本经营收入，但由于国有企业的利润可能会因民营企业和外资企业的竞争而有所下降，国有资本经营收入可能不会急剧增加。因此，未来中国政府财政总收入相对于GDP的比重可能保持在现有水平上。

建立平衡的中央和地方财政关系

一直以来，中央政府面临着是否给予地方政府更多财政自主权的两难选择。一般来说，理想的财政制度应该能够提高经济效率、促进分配公平。在我国，财政还有一个重要作用，那就是实现政治的连续性和社会的稳定性。中央政府希望给予地方政府一定程度的自由，以提高地方政府的效率，同时财政制度上应对地方政府起到适度的约束的作用。中央和地方政府需要建立一个更加平衡的财政关系，各级政府收支应该匹配，而政府间转移必须大幅度减少。以下改革有助于实现这一目标：将更多的财政收入分配给地方政府；为地方政府设立新的税种；增加中央政府的财政支出责任；给予地方政府更多的财政自由。

一是增加地方财政收入。2016年，我国将作为地方主要税收来源的营业税改为增值税。增值税是中央和地方共享的税种，且现在的税收收入严重依赖增值税。如何在中央政府和地方政府之间分配增值税收入是一个重要问题。中央政府宣布，地方政府将分得增值税收入的50%，而这远低于地方政府以前得到的增值税和营业税。相关数据显示，营改增前的2015年，地方政府获得的营业税和增值税收入占营业税和增值税总收入的比重为58.06%。营改增之后，2019年，地方政府分得的增值税占增值税总收入的比重为50.02%；2023年为50.11%。改革后，地方政府分得的税收份额下降。因此，提高地方政府收入份额的措施势在必行。

二是设立个人财产税。地方政府最重要的税种之一是财产税。中国的财产税可以追溯到几千年前。例如，在周朝，征收“廛布”，“廛”指的是普通人的住房，“布”指的是钱。1973年，政府将城镇企业房地产税并入工商税，只对拥有城市住房房产的个人和有房产的外国人征收房地产税。1986年9月，国务院发布了《中华人民共和国房产税暂行条例》。2001年起，租赁用途为个人居住的房屋税率降至4%。面对不断增加的地方政府债务，中央政府计划开征个人住房房产税，2011年，在上海和重庆开始了个人住房房产税试点。虽然我国征收房产税并不容易，但仍应尽早开征这一税种，并将该税收收入归于地方政府。

三是增加中央财政支出责任。目前，中央政府承担的一般公共预算支出不到一般公共预算总支出的15%。未来，中央政府的财政支出所占比重需逐步提升。一方面，我国的劳动力流动性很大，建立全国性的医疗和社会保障体系，有利于劳动力在全国范围内的流动，并且有利于解决东北等劳动力外迁较多地区的社会保险债务问题。如果中央政府接管社会保障和医疗保险，其支出在财政总支出中的比重将大大上升。例如，2023年政府总支出约为478549亿元，中央政府一般公共预算支出38219.39亿元，社会保险基金支出99301.8亿元，如果社会保险由中央政府接管，中央政府财政支出在财政总支出中的份额将达到25%以上。另一方面，中央政府可增加社会福利支出，减轻地方政府压力。根据发达国家的经验，随着经济的发展，这部分政府支出必然会增加。通过增加社会保障、医疗保险、社会福利等方面的支出，中央财政支出占财政总支出的比重将大幅提高，中央和地方财政体系将更加平衡。

四是给予地方政府更多的财政自由。地方政府比中央政府具有信息优势，它们知道如何获取收入以及将收入花在哪里。经过多年的经济改革，中央政府给予了地方政府一定的财政自由。为了进一步发展地方经济，提高当地人民生活水平，中央政府应赋予地方政府设立地方税种、确定地方发行的政府债券的数量、处置地方财政收入等方面更多的自由。同时，为避免地方政府滥用财政权导致的财政混乱，可以在地方政府内建立一些制衡机制，并加强当地民众对地方政府的监督。

以财政改革促进公平和可持续增长

中国公共财政体系有利于经济的增长，但是不利于收入的再分配和环境保护及资源节约。我国正面临着包括收入不平等加剧、环境恶化、资源紧张、经济增长放缓和人口老龄化等问题，公共财政需要在处理这些问题方面发挥重要作用。

我国需要继续改革财政制度，以实现公平和可持续的增长。第一，缩小贫富差距。由于税收制度在收入再分配方面作用不显著，政府可以通过增加对低收入群体的支出来弥补这一不足，例如提供幼儿园和中小学十二年免费教育，为低收入群体提供保障程度更高的医疗保险。此外，政府还可以增加对低收入家庭的现金或实物转移支付。第二，加强环境保护税法和资源税法的执行力度，减少对资源利用的补贴，保护环境，保护资源。第三，控制政府债务，减轻子孙后代的债务负担。第四，通过降低企业所得税，加大对民营企业的政策支持，促进民营企业发展。第五，增加政府教育和医疗支出，以积累更多的人力资本，提高国民的健康水平。

四十多年的高速经济增长极大地改变了中国的经济面貌。中国人民的生活水平从来没有像今天这样高。中国在经济上的成功是包括财政改革在内的经济改革和对外开放的结果。这些成功也伴随着环境破坏和资源过度开采以及劳动者休闲时间的减少。中国拥有极高的储蓄率，拥有众多受过良好教育、勤劳的劳动者，以及不断进步的技术，只要坚持以经济建设为中心，深化改革开放，不断完善公共财政体制，中国经济就会持续较快增长，收入分配就会日趋公平，人民生活水平就会日益提高。

作者林双林系北京大学经济学教授，北京大学汇丰商学院智库副主任，北京大学中国公共财政研究中心名誉主任。本文摘编自《中国公共财政：改革、挑战与对策》，北京大学出版社，2025年。

本文刊发于《新理财（政府理财）》2026年02月刊