焦小平:从国家治理理念角度看PPP立法

在8月16日中国财政科学研究院举办的PPP立法研究成本发布暨PPP条例立法征求意见稿研讨会上,财政部PPP中心主任焦小平做了发言。在发言中,焦小平指出,PPP立法一定要从国家治理理念的角度出发,并考虑历史发展的阶段性。同时,他再次阐释了PPP的本质和核心理念,以及制定PPP条例的重要性和五个目标,就物有所值是否写入PPP条例做了深入分析,并对PPP条例三个不满意的地方做了说明。

以下是发言内容的整理——

关于PPP立法的背景

PPP一定要从国家治理的理念从上往下看,另外也要考虑到历史发展的阶段性。如果PPP就是投融资,还用立法、还用这么多人来探讨吗?所以现在中国PPP的问题,一是理念问题,二是理论问题,三是发展方式问题,四是发展路径问题,这些问题从治国理念到当前的发展路径问题,到治理模式,最后落地到项目,并且涉及到微观问题。

今天说PPP立法问题,这个法是以项目管理为基础的法,还是以某方面的行政管理比如投融资、基建管理为主的法?从这3年实践来看,PPP是一个治理问题,也是一个管理问题,从当前来说,治理问题显得更加重要。就如当年农村联产承包责任制一样,不是简单地是把经营权交给农民,改革所引起的整个社会治理理念、方式的变化是很大的。从国家改革来说,十八届三中全会以来的改革是继上世纪80年代以来的第二次全面改革。过去30多年的改革更多的是打破旧有体制,以破为主,未来怎么走还看不准,在当时情况下如果提出很多具体方案会引起很多争论,邓小平的智慧就在于不争论,不争论就是自下而上的破。近些年来,改革有成果,有成果就有利益,就有利益主体,个人利益主体、集团利益主体、部门利益主体都出现了,在这种情况下,十八届三中全会提出了新的改革思路。

第一个问题,对我们国家整个治国理念要有清楚的认识,就是依法治国,社会任何主体必须在法律面前平等。经济改革上,从十二届三中全会提出商品经济,到十四大提出社会主义市场经济,我们在理论上提出大致的框架和方向,但是到底如何处理经济中政府和社会的关系,虽然刘尚希院长说两者没有明确的边界,但我觉得主次要分清,经济体制改革要发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时更好地发挥政府的作用,这是十八届三中全会提出来的,而且习近平总书记也反复讲,经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。这是我们的大前提,是中长期甚至未来30年治国纲领性的东西。

第二个问题,前30多年的发展模式是以刺激需求为主的政府主导的发展模式,GDP贡献率中政府投资最高时占到60%—70%,第二是进出口,消费只占很小的比例,当然现在提高了很多。过去更多是以需求侧为发端,更多强调增长,直到2009年中国经济出现调头。2012年中央正式对经济发展提出供给侧为主,发展方式更多以生产要素配置效率提高,以提质增效为发展目标。过去宏观调控基本上是一瓢水一瓢油,经济一不行了政府上,提出要“节约”;经济一热又一片僵尸企业。现在经济政策不讲“节约”,而是“供给侧”,经济以提质增效为主。

第三个问题,更进一步说,中期问题是风险的控制。过去盲目、粗放的发展,隐含了大量风险,如何处置?前不久召开的全国金融工作会议,把防控风险提到很高的程度,而且把防范地方政府债务风险作为领导考核的指标。以后政府的行为,特别是以政府举债为主的大包大揽的行为,应该怎么得到合理的遏制和合理的解决?

PPP改革包括任何改革都要在大局下、全局下来考虑问题,改革是系统性工程。过去我们认为PPP是项目投融资,比如上世纪80年代的来宾B电厂,后来引入特许经营,2013年以来,财政部根据全球PPP的发展趋势,结合中国的特点包括理论、实践,认为PPP是公共服务一种市场化、社会化的供给方式。过去我们认为公共产品是政府的、私人产品是市场的,公共产品由政府垄断经营,但英国在私有化过程中发现公共产品的供给效应并不高,垄断导致效率低下,而PPP是打断垄断、引入竞争的一种机制。我想,这是PPP在理论上的一个大的突破。

关于物有所值等问题

政府和市场都提供公共服务,找谁更好?政府是公共服务的供给商,但是同样条件下市场做得更好,又不损害公共利益和国家利益,政府的角度就要变成采购,由直接供应商变成采购,那就是甲方、乙方的关系。这时候,政府要放下架子,不再是政策的制定者和监管者(行政职能),更多的是民商责任,按照市场规则来。PPP中的治理问题就是平等交易,不仅可以用货币对价,也可以用资产、资源、未来的收益权对价。如果用大的PPP概念来说,购买服务是PPP最初级的形式,特许经营也是PPP的形式,不管叫什么,PPP的形式很多,但我们现在购买服务是一块,特许经营是一块。就像刘尚希院长所说,如果屁股决定脑袋,那永远也扯不清,如果我们跳出来,从国家治理的角度从上往下看,这就是一个市场侧的管理、一个政府侧的管理,一目了然,一抓就起。

物有所值写不写进PPP条例,争议很大。有人认为PPP物有所值是外来词,还没有被接受,但如果一个文明的国家,我们绩效财政、公共采购等很多东西,关键在于它有没有用、能达到什么目的。11月份,中国会出一个关于PPP全球治理的方案,在达沃斯专家委员会上讨论,争取明年在瑞士的会议上把PPP作为专题。PPP是发展路径、发展模式问题,是处理政府与社会关系的问题,联合国也认识到了这一点。特别是发展中国家,法制不健全、市场经济不发达,PPP反而是一个工具,是推动改革非常重要的载体,就像农村联产承包责任制是中国改革的先锋。

物有所值问题,是把传统路径和新的路径揭开,大家公开比、公开赛,以后PPP物有所值不是一次而是几次通过验证,验证问题实际是绩效管理问题,为我们下一次成果和公共财政其他项目不断应用,项目内、项目外成果的反复应用、提高绩效是根本保障。

另外,可行性研究,PPP纳入进行可行性研究已经批完之后,市场还有创新吗?让我负责投融资、投资建设、投资运营,你把什么都批完了我还有创新的空间吗?政府规划上,既然比你规划还好,你还要批吗?批和创新怎么解决?在考虑问题时,只有角度变了、视野变了才会豁然开朗,才能考虑全面。瞎子摸象,摸的是大腿,站在瞎子自己的角度看瞎子没有错,但从整体来说是错的。

从宏观来说,PPP是推动国家治理方式转变的具体工具和改革;从供给侧结构性改革来说,PPP强调全生命周期管理,以结果为导向,按绩效付费。绩效管理无非是一个评估,真正做PPP是吃完饭后给钱,社会资本敢搞豆腐渣工程吗?PPP难道只是个投资问题、基建问题?是投资、融资、基建一体化,全生命周期管理,最终以结果、绩效付费。

这是在记者问时对物有所值问题的补充我对物有所值没写进条例也不满意。第一,PPP核心价值观、核心理念是提质增效。从治理方式转变、管理模式改变最终要达到提质增效,而要达到提质增效,有政策规定还有一些工具。从PPP本质来说,在政府自己做好还是市场做好的选择上,肯定选择最优的路径,PPP物有所值是个比较的概念、是个更加优化的概念,所以有的专家说“物有所值”应该翻译成“物超所值”。

第二,PPP是一种方法论,是比较方法论,用市场路径和传统路径比较到底谁好谁不好。我们要从宏观的有效性、投资的有效性做出比较,同时在微观的效率方面也做出比较,所以PPP有定性和定量的比较,是比较优势、择优选择的方法论。

第三,PPP是一个工具。传统模式是批完就不管,而在PPP全生命周期中,批完要流程管理、标准管理、动态感觉、绩效管理。除此之外,通过不断的比较才能发现价格。比如污水处理价格过去是2.8—3.3元,现在是1元多,甚至低到0.86元(当然在合理范围内),这是通过竞争比较能够不断发现价格。所以,PPP不是简单纳入投资基建的程序要批,它是一个可以不断使用的工具,通过不断使用也是一个管理工具,使用过程中不断出现新的结果,没有体现物有所值就没有体现提质增效,也就没有体现以供给侧结构性改革为主的治理思路。

所有这些问题,在于我们是以中央总的改革大局立法,还是以部门职能分工或现局来谈论立法。我们的立法是从治理角度往前看,同时解决当前的问题,甚至为我们还没有看见的改革留一个缺口。法不是简单的政策,所以我个人认为如果法立得不好,没有达成社会共识,不如晚立好。

关于条例的评价

这是答记者问时补充的内容要说立法达到的目的,我觉得有五个方面。一是促改革。PPP是治理方式转变,转变政府职能、发挥市场在资源配置中的决定性作用、依法治国等理念在PPP领域真正得到贯彻,是可操作可执行的一个政策、一个机制、一个工具。

二是重规范。现在PPP泛化,是因为各种概念、各种政策交叉;异化主要是执行不规范,财政部推PPP从五位一体的制度体系说,就是希望规规矩矩办事,在执行中,因为各种目的对现有制度穿墙打洞,形成异化,不是真PPP。如果要做到可持续发展,必须把规范做好。

三是控风险。PPP仅仅从融资角度来说,还是政府利用未来资源,使社会资本先投资,政府后付费。投资和后面付费过程中存在很大的不确定性,不确定性就是风险,所以控风险的问题要特别注意。同时,PPP从投融资角度必须严格纳入整个债务管理的思路。

四是稳预期。社会经济发展关键是稳预期,特别是做长期投资,政策必须有明确的路径和明确的政策机制,有制度管理、流程管理、标准管理。不管是政府的预期、老百姓的预期还是社会资本的预期,都要有稳预期,这样才能促进可持续发展。

五是惠民生。PPP最终是公共服务,让老百姓满意是改革成功最终的一个标志。)

这次国务院法制办做了很多工作,要给法制办点赞。条例特别是对政府的履约责任、政府监管等问题写得非常细、非常严,在第四、五、六章可以看到。社会资本做30年的投资,投资额几十亿,跨度有6届政府,如果对政府的偿还机制、履约责任写得不很细很具体,怎么敢做投资?这点应该说有很大的进步。PPP强调“共治”,有权力就有责任,谁批谁负责,谁主管谁对结果负责。在现行机制上,批和结果、批和责任不完全套在一起,这是分割管理、分散管理,不可能有改革的整体性、系统性、协调性。

从个人角度看,如果说对PPP条例有不满意的地方,我觉得有三条。

第一,统一、统筹不够。从条例的名称就可以看到,现在PPP在工作实践中也存在基础设施(发改委)和公共服务(财政部)领域的分工。改革初期探讨实践过程中,从两种竞争方式比较两个制度,我认为是路径问题、过程问题,立法是对结果的一种提炼和固化,如果有两条路径、两个制度、两个监管人、两个制定人、两个市场,难道中国要建两个PPP市场、两套制度?这在国内不符合整体改革机制,对外比如“一带一路”中90%是PPP项目,怎么对国外输出中国的制度?

第二,两个市场存在着风险怎么控制的问题。两个制度如果在定义上、规则不统一,肯定会有制度套利、泄露的风险。全国金融工作会议提出PPP的风险,我们初步摸了下底,其中一个就是分治造成的风险事故问题很大。另外,PPP中有最低收入保障、最低流量保障等或有的问题,将来有可能转变成为政府实实在在的问题。还有收益权、收益分成的问题。PPP是提供公共服务,政府是甲方,最终要为公共服务承担无限责任,对公共服务兜底,但是无限责任并不是无限的权力,所以合同期是一个动态的过程。从国外发展看,比如西班牙最近有个报告,发达国家明确了财政付费的PPP的风险。从财政角度看,支出责任就存在隐性风险的问题,如果当期财政收入不能平衡就是债务问题。财政部对这个有明确的认识,有10%的财政支出上限。PPP是以供给侧结构性改革为主的积极财政制度,积极财政制度要强调风险可控,管理要形成一个闭环,流程管理问题、程序管理问题都必须要解决,否则将来就有可能泛化、异化成为第二个投融资平台。

第三,关于政府清单是正面清单还是负面清单的问题。在我们国家初级发展阶段,不搞正面清单,可能存在泛化、异化的问题,执行的问题。可反过来讲,PPP不是以政府为主导的投融资问题,而是以市场投融资为主导的问题,按照我们国家的治理结构,正面清单主要是限制权力,对市场主要是负面清单管理。这是一个治理思路的问题。另外,PPP实践这3年,市场看着很大,但发展进程如果是3,我们走了1.5不到,很多问题、很多管理都没有遇到,有些领域还存在很大争议,如果没看准就用条例固定下来,可能对改革下一步发展是个束缚。

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