一次从理念到实践的系统性重构

——绩效预算管理改革的河北经验

文/涂成

绩效预算作为重要的公共管理与决策支持工具，是世界各国财政改革的重要内容，正在得到日益广泛的应用。作为现代财政制度的重要组成部分，实行绩效预算管理改革，不仅仅是理财理念和模式的转变，更是促进政府职能转变和治理能力提升的重要抓手。

近年来，随着中国经济发展进入新常态，财政收入增长速度明显趋缓，而财政支出的压力却逐年加大，不少地方收支矛盾日益凸显，财政改革的呼声愈来愈强。党的十八届三中全会首次明确提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，对财税体制改革进行了总体部署，并将“提高效率”作为现代财政制度改革重要内容，新《预算法》也将“讲求绩效”作为预算管理重要遵循。

在此背景下，中国积极借鉴国际经验，在已有的实践基础上大力推进绩效预算管理改革，加快建立具有中国特色的绩效预算管理框架，各省市在多年探索和学习的基础上也形成了诸多宝贵的经验、做法。其中，拥有20年改革历史、13年探索经验、3年实践基础的河北省绩效预算管理改革，创造性地构建了以新的预算管理结构为基础、预算项目为载体、绩效管理为主线的省市县三级全过程绩效预算管理机制，在实践中取得了突出成效。

从“预算绩效”到“绩效预算”

在财政收支矛盾加剧，理财环境和财政运行情况都发生重大变化的背景下，面对部门支出基数固化、资金难以统筹、项目安排散碎、资金绩效不高等预算管理存在的现实难题，河北财政人创造性地提出了绩效预算管理改革这一主题，其总体思路是将绩效理念融入预算管理的各个环节，将绩效管理重心全面转到从预算编制、执行到监督、评价的事前、事中、事后相互贯通的全过程“绩效预算”管理，以新的预算管理结构为基础、预算项目为载体、绩效管理为主线，打造一套科学、完整、规范的绩效预算管理机制，真正实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用、绩效缺失有问责”。

从预算绩效到绩效预算，这不是简单的咬文嚼字或新词创造，顺序的改变带来的是完全不同的逻辑和含义。河北省财政厅副厅长李杰刚告诉记者，二者最大的区别在于，前者是分散的单项的，不具有后者的系统性和全面性。“要想突破传统预算绩效的瓶颈，必须打破既有的管理思维和框架，着眼于全面全过程的绩效提升，从顶层设计的高度，来重新进行制度设计和模式建构。”

“基础不牢，地动山摇”，新的绩效预算管理改革最重要的就是要打好制度基础。首先，就是要构建起科学规范的预算管理结构。为此，河北省财政厅改变过去以项目为单一层级的预算管理模式，全面建立“部门职责—工作活动—预算项目”三个层级的预算管理结构。形象来看，这样的制度设计形成了“先分筐—再分篮子—最后分碗”三个层级。其中，部门职责按照政府“三定”方案分项梳理确定，工作活动根据每年中央、省委省政府的重大决策部署、部门履行相关职责、必须开展的综合管理事务来确定，所有部门的预算资金安排都要对应到相应的部门职责、工作活动，然后再确定项目预算。

对此，河北省交通厅财务处处长秘慧琴深有感触，在三级预算管理框架确定之前，由于交通厅预算单位多，资金量大，项目预算级次复杂，预算项目多达上千个，每个项目连同材料都要在预算处和相关业务处室中一道道“过关”。让审核人员头疼的不仅有部门申报上来的项目杂乱无章，有的项目缺少明确的政策依据和使用方向，存在‘编故事、报大数’的情况，导致审核时无从下手、苦于应付。

绩效预算管理改革推行以来，交通厅集全厅之力梳理“部门职责—工作活动—预算项目”三级目录，最终将交通厅的部门工作从一摞文件浓缩为2—3页的文稿，再进一步提炼为5项部门职责和24项工作活动。自此，在部门职责层面厘清了部门“干什么”的问题，在工作活动层面厘清了部门“怎么干”的问题，在预算项目层面厘清“花什么钱、花多少钱”的问题。与交通厅类似，在省财政厅的协助下，省直各部门都将部门职责和工作活动凝结成了这薄薄的几页文稿，部门有详细职责、活动有具体分类，同时还有效解决了以往交叉不清、推诿扯皮的难题，现在看来，仍然是了不起的创举和进步。

其次，要建立完善与三级预算管理结构相对应的绩效指标体系。在部门职责层面，结合政府和部门中长期战略规划目标、年度规划目标，确定部门各项职责的年度绩效目标；在工作活动层面，分别确定年度绩效目标、绩效指标；在预算项目层面，分项确定年度绩效目标、绩效指标和评价标准。绩效指标由绩效目标分解形成，绩效目标指标、评价标准的设定要求细化量化，要达到可审核、可监控、可评价。

为了这一目标的实现，早在改革之初，为减轻省级预算部门、市县的工作难度和压力，河北省财政厅针对省市县各级特点，分别设计了各级职责、活动模板。其中，省级115个部门（涉密部门除外）部门职责412项、工作活动973项，市级80个部门职责352项、工作活动875项，县级66个部门职责306项、工作活动818项，全省绩效预算管理结构基本定型。同时，针对973项工作活动研究制定了3165条绩效指标、12660个评价标准模板；针对项目支出，设立项目共性指标18个和个性指标38类1479个，涵盖了部门共性项目和预算安排资金额度较大的预算项目。

在河北省林业厅2018年度部门职责—工作活动目录中，共梳理出林业生态建设、林果产业发展、林业科技支撑和公共服务、林业政务管理等4项部门职责。其中，林业生态建设的职责描述为组织指导全省造林绿化、退耕还林、防沙治沙、防治水土流失、应对气候变化等工作，组织指导沙尘暴灾害预测预报和应急处置，加强森林资源保护管理；职责目标为完成国家下达和省委省政府制定的造林任务及全省森林覆盖率考核目标，有效改善生态环境。在下属的造林绿化、森林抚育、退耕还林、防沙治沙等六项具体活动中，也相应设立了绩效目标和指标。如，造林绿化的绩效目标为增加有林地面积，提高全省绿化水平和森林覆盖率，改善生态环境；其指标对应为森林覆盖率净增量和造林绿化面积当年完成量，分优良中差四个级别分别设立绩效评价标准进行考核。

省国土厅财务处副处长李玉华也表示，绩效目标、指标、评价标准及依据等指向明确、清晰具体、科学量化、合理可行，有效提升了部门决策水平，使得经济、社会、民生等重大事项能得到优先保障。

从审项目到审绩效、定额度

全新的预算管理结构和绩效目标指标体系也带来了预算审核方式的颠覆性改变，河北省绩效预算管理改革推进以来，财政预算审核由过去审项目、审额度为主，转变为先审绩效、再定额度。这完全改变了以往预算安排就事论事、一事一议的状况，财政预算审核先审部门职责、绩效目标指标与政府工作部署的匹配性，特别是各级党委、政府重大决策部署的落实情况；再审各项工作活动绩效目标指标的科学性；然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性。偏离政府工作部署和部门总体绩效目标的项目不能安排，绩效指标不明确的不能安排，绩效偏低的少安排或不安排。

据了解，在2017年国土厅预算项目申报过程中，由于部分项目编制不详细、绩效指标不明确等原因，国土厅财务处在内部审核以及与财政厅业务处室的联合审核中，拿掉了120多个低效项目，涉及6个多亿财政资金。而通过精心编制的项目，合理设置绩效目标，大大提高了财政资金使用效益。

省财政厅经建处调研员沙泼麟也介绍了在2018年预算项目审核过程中，经建处对省安监局申报修建的35个特种作业人员实训点进行审核批复的情况。经建处要求省安监局提供详细的项目预算安排，包括各个实训点的必要性论证、设备需求、采购流程等情况。最终，经过反复沟通协调，省安监局按照经建处的批复意见调减了实训点数量。

预算编制、调整细化、资金拨付等环节完成后，对项目的进度监控、监督评价、财务核算同样关键。为实现全过程跟踪管理，河北省财政厅依托自主研发的一体化管理信息系统，预算项目全部纳入项目库管理，各级数据库实行统一存储，将预算管理由原来单一的资金指标维度，转变为资金指标、预算项目两个维度，实现指标流、项目流紧密融合，对每个项目从预算编制、调整细化、资金拨付、监督评价、财务核算，实行全过程跟踪管理，打通预算管理链条，实现横向到边、纵向到底。在实现指标流、项目流融合的基础上，实行预算执行过程中的绩效监控，动态监控各项资金和项目运行，及时纠正出现的问题，对偏离绩效目标指标的项目，暂停拨付资金，或在同一部门职责或工作活动下调整预算，以保证部门职责、工作活动层面绩效目标的实现。

在20个示范县中荣获第一名殊荣的保定市徐水区，在今年各预算部门支出进度的绩效评价方面，就因为部分部门支出进度低、项目执行绩效差，调减了10个部门总计1910万的预算规模。因为支出进度慢而被调减甚至收回资金，这在绩效预算管理改革实施之前，是难以想象的。区财政局预算股股长商晓兰表示，通过绩效预算管理改革效用的发挥，不仅加快了项目预算的执行，还有效推动了财政资源配置效率的提高。

在绩效评价结果应用方面，河北省财政厅将绩效评价由过去的项目评价一个层级，转变为预算项目绩效评价、工作活动绩效评价、部门职责绩效评价、部门整体支出绩效评价四个层次。按照分工协作、提高效能的原则，重新界定部门和财政的绩效评价重点。部门主要负责“预算项目”层面的绩效评价；财政主要负责“工作活动”层面和职责层面的绩效评价，在职责层面评价的基础上开展部门整体支出绩效评价，并对重点领域、重大项目进行再评价；对部分社会关注度高的项目，开展第三方评价。拓展评价周期，将绩效评价由过去的今年评上年，转变为“一评几年、几年一轮”，更好地提高评价工作的针对性、有效性。强化绩效评价结果应用，实行预算挂钩制度，将评价结果作为完善政策、分配资金、改进管理的重要依据，同时推行评价结果公开，探索建立绩效问责制度。

石家庄市财政局引入第三方中介机构对2016年预算安排的5000万元（含）以上支出项目进行了事前绩效评价。绩效评价报告显示，2016年养老服务体系建设项目7000万元，绩效评价结论为“部分支持”。其中“综合居家养老服务中心建设及运营补助”、养老护理人员补贴中“培训补贴”因缺乏有效技术方案，养老护理人员补贴中“执业补贴”因现实需求迫切性较弱而予以核减，核减金额为1170万元，压减的资金将调整用于其他急需项目。

绩效预算理念深入人心

从预算绩效管理到全过程绩效预算管理，不仅是财政预算管理方式的变革，而且涉及部门理财理念、管理方法、工作流程的调整，改革设计难，部门接受难，基层落地更难，推进改革的任务艰巨。回顾河北省绩效预算管理改革艰辛而不平凡的历程，财政人的付出和自豪都萦绕胸怀、记忆犹新。

早在1998年率先进行了部门预算管理改革之后，河北财政人就开始思考下一步预算改革的方向和实现路径。在学习美国伊利诺伊州《政府绩效和成果法案》和预算管理的经验后，结合国内和本省实际，于2004年出台了《省级绩效预算改革方案》，推出了改革试点计划。2010年，根据财政部《关于加强预算绩效管理的指导意见》统一部署，河北省印发《关于深化推进预算绩效管理的意见》，将重点放在抓好绩效评价等方面，持续推进绩效预算管理改革实践征程。

党的十八大以来，财税体制改革不断向纵深推进。围绕全面落实中央改革要求，2014年上半年，河北省政府常务会专题研究《关于深化绩效预算管理改革的意见》，以省政府文件印发，明确了改革的总体目标、基本原则、主要内容、时间节点和工作要求，并明确将绩效预算改革推进情况纳入对部门的年度目标考核。同时，省政府还专门召开全省财政财务工作会议，对改革工作进行动员部署，确保三年内改革在省市县全部到位。

为适应绩效预算管理改革需要，2015年，河北省政府将省级专项转移支付由281项整合归并为118项，项目减少近2/3；2016年，将省级专项资金由207项归并整合为137项，资金项目个数压减35%；从优化财政资金配置、改进投入方式、发挥引导放大作用等方面着眼，制定了1+16政策措施和专件。省财政厅也组织有关部门对省级所有专项资金管理办法进行了完善，全部增设了绩效预算管理相关要求。

在部署推进方面，从2015年专门召开的市县改革动员部署大会开始，河北省在多次重要会议专门部署强调推进绩效预算改革的同时，省财政厅大规模组织开展相关培训：2014年，省财政厅联合省委组织部先后组织了市县财政局长、部门财务处长、省直业务人员、市县业务骨干轮训7期、2000多人；2015年，根据改革进展，又先后组织省直部门、市县财政各类人员培训5期、1200多人；2016年，围绕推进基层改革落地，先后举办县乡人员培训9期、2500人；今年以来，又先后组织了省直和市县培训两期、1000人。各市县也分别连续组织多层次培训，近三年累计培训2万多人次。

为推动绩效预算改革在县级落地，河北省委省政府坚持问题导向，坚定改革目标，对优化县乡财政管理机制、创新管理方式、规范预算管理、强化运行监控、强化编制人员管理等进行了全面部署，加快深化县乡财政改革，加强基层财政建设。同时，结合绩效预算改革要求，分别研究制定了《县级财政预算管理业务规程》、《乡镇财政业务工作规程》，全面统一县乡财政管理流程、职责分工、业务规范、时间节点、操作标准等，补短板、上水平，从根本上为绩效预算改革落地创造条件。此外，还围绕打造样板、以点带面，用一年的时间，通过重点培养、单独辅导、激励约束、严格验收，在全省培育出20个绩效预算管理示范县，分别给予一定的财力奖补。

徐水区教育局计财组长王丽行坦言，刚接到改革任务时以为只是增加了一项电子录入手续，都觉得会增加工作负担，有抵触情绪。但实际应用后大家才发现，改革远不止这么简单。“以前都是项目要建设了才给政府打申请要钱，缺乏事前谋划，现在各单位根据职责活动很早就开始研究规划项目，项目申报更加规范，财政资金的使用效益也大大提高。”

绩效预算管理改革的落地，在进一步规范预算管理关系、提升预算管理水平的同时，也在河北全省范围内带来了一场名副其实的“蝴蝶效应”。三年来，河北财政人欣喜地看到，当绩效理念融入到单位的每个文件和文书中时，各部门和政府的职能会随着部门运转和财务管理方式的变化逐步符合改革要求，改革隐藏的巨大潜力和潜能也逐步迸发出来。

作为河北绩效预算改革第一线的财政干部，河北省财政厅预算管理局常务副局长赵新海对改革成效感触颇深。他认为，绩效预算管理改革带来的重要改变之一就是促进了预算部门管理理念和工作方式的转变。以往财政资金切块分给各个部门，各个部门都是想着怎么花钱，而现在则更多地是去规划和思考应该设立哪些项目，如何设置绩效目标、加快支出进度、全面达到绩效目标、管好花好财政资金等问题。 

必须打赢的硬仗

从河北省实践来看，绩效预算管理改革这三年来取得了积极成效，具体可以概括为三方面：在财政管理层面。一是资金配置优化、效率显著提高，收支矛盾有效缓解。二是提升了资金效益，支出进度加快、约束性加强，违规违纪现象不断减少。三是以绩效预算改革的突破，带动其他改革的全面深化。

在部门管理层面。一是倒逼各部门提前研究谋划工作、细化工作措施，促进了部门的科学决策。二是强化了部门的主体责任意识，部门工作从“要我有绩效”主动向“我要有绩效”转变，工作效率得到整体提升。三是内部管理更加规范。推动部门内部进一步明晰职责、规范流程、加强协作，进一步改善了内部控制、规范了部门管理。

在政府管理层面。一是推动了政府职能的转变。二是各级部门自觉将“花钱问效、无效问责”作为警示标，从源头上加强对财政资金分配使用的约束，保证了资金安全高效。三是将政府的施政目标逐级分解落实，与财政资金安排相匹配，使政府各项决策部署能有效落到实处。

三年来，绩效预算管理改革在河北省结出了累累硕果，在2015、2016年财政部预算司信息公开考评中，河北省连续两年名列前茅。对比其他省市在预算绩效方面的改革实践，河北省财政厅党组副书记、副厅长高云霄信心满满，也有着清醒的认识：河北省绩效预算管理改革在构建和完善体制机制方面的探索实践取得了丰硕成果——匠心独运的绩效预算管理基础搭建以及严密科学的绩效评价体系，形成了一整套可复制推广的经验做法，在我国绩效预算改革的实践征程中写上了浓墨重彩的一笔。不过绩效预算改革是一个宏大的命题，需要持之以恒、久久为功。总结经验，继续前行，这是河北财政人的改革智慧。河北绩效预算管理改革下步将重点在完善管理机制、提升目标指标质量、强化绩效监控、提高绩效评价水平上下功夫，逐步将绩效预算管理推上科学化、规范化、系统化的轨道。同时，还要不断学习借鉴其他省市在重点项目绩效评价方面的经验做法，进一步改进完善河北的绩效预算管理改革。

“行百里者半九十”，经济新常态下，建立现代财政制度和深化财政改革的任务还很繁重，绩效预算管理改革的探索和实践也一直在路上。诚如河北省委常委、统战部部长兼财政厅厅长高志立所言，推进绩效预算改革、全面规范预算管理，绝不是管理方式的简单变革和局部性的创新型实验，而是一次从理念到实践的系统性重构；绝不是一项可以应付了事的自选动作，而是一场没有选择、必须打赢的硬仗。